眾博法律事務所

2022
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[法律新知]
解析菸害防制法修正草案—以加熱菸與電子煙之定位與管制為中心

　近年來，國際上陸續推出新興菸品或得使人模仿菸品使用之類菸品，鑒於我國中央法規對於此類新興（類）菸品之規範未臻明確、周延，行政院於今（111）年1月13日通過衛生福利部（下稱衛福部）提出之「菸害防制法」（下稱菸防法）修正草案（下稱菸防法草案），並函請立法院審議。本文謹以加熱式菸品（下稱加熱菸）與電子煙為例，解析菸防法草案經行政院通過前後，中央政府對於此二種新興（類）菸品之定位與管制如下：

中央政府對於加熱菸之定位與管制

一、定位：加熱菸為「菸品」

所謂加熱菸，係指以充電式加熱器提供攝氏350度之熱源點燃菸草柱，其原理類似傳統紙菸使用火源來燃燒菸草。依現行衛福部函釋之意旨，加熱菸以菸草製成，應屬菸品之一種，本次菸防法草案將衛福部原本的立場明文化，明確於菸防法草案第3條第1項第1款之修正說明指出加熱菸為受菸防法管制之「其他菸品」，以消除政府管制加熱菸之法律依據不明確之爭議。

二、中央政府管制加熱菸之態度轉變

（一）菸防法草案通過施行前：加熱菸屬未開放進口物品，私自進口將遭海關扣留
依現行財政部函釋之意旨，鑑於加熱菸之產品屬性定位不明，應屬未開放進口物品，如海關單位於機場或港口查獲此類產品將予以扣留，等待後續處置。
（二）菸防法草案通過施行後：原則開放，嚴格監管
衛福部於菸防法草案第7條第1項授權中央主管機關得公告指定包括加熱菸在內之特定新類型菸品（下稱指定菸品），業者於製造或輸入指定菸品前，應先向中央主管機關申請健康風險評估，經審查核定通過後始得製造、輸入。
由上可知，待菸防法草案通過、施行後，加熱菸將成為指定菸品，業者應向中央主管機關申請健康風險評估審查並經核定後，方能製造或輸入加熱菸；倘業者違反前揭規定，將面臨相關行政裁罰。
除業者製造或輸入加熱菸之行為應受管制外，任何人皆不得製造、輸入、販賣、供應、展示、廣告或使用未依上開規定核定通過健康風險評估審查之指定菸品，否則同樣將面臨相應之行政裁罰（詳後述）。
（三）業經扣押（留）於海關之加熱菸之處置方式
依菸防法草案第7條第4項及第5項規定，就先前已輸入並經扣押（留）於海關之加熱菸，倘輸入者未於加熱菸經公告為指定菸品後3個月內申請健康風險評估審查，或已申請健康風險評估審查而未經核定通過，得由原扣押（留）海關逕予銷毀；反之，倘輸入者先前遭扣押（留）之加熱菸業經核定通過，輸入者應於3個月內領回，否則原扣押（留）海關亦得逕予銷毀。

中央政府對於電子煙之定位與管制

一、定位：電子煙為「類菸品」

所謂電子煙，係指由電子煙填充液（下稱電子煙油）、霧化器及其零組件組成，以電子裝置驅動霧化器，加熱混有尼古丁、丙二醇或其他香料之煙油，產生類似煙霧之蒸氣供使用者吸入肺中，產生吸食菸品之效果。
自電子煙興起後，中央法規遲未明確定位電子煙，導致電子煙是否受到管制屢生爭議。衛福部爰於菸防法草案第3條第1項第2款增訂「類菸品」，意指：「以菸品原料以外之物料，或以改變菸品原料物理性態之物料製成，得使人模仿菸品使用之尼古丁或非尼古丁之電子或非電子傳送組合物及其他相類產品。」由於電子煙符合前開規範，故待菸防法草案修正通過並施行後，電子煙即正式進入菸防法之管制範疇。

二、中央政府對於電子煙之管制

中央政府原先透過既有法規管理電子煙，認定電子煙之霧化器及其零組件部分與煙品相似，會使未成年人在認知上產生可作為模仿菸品之混淆，因此皆依菸防法第14條之規定取締；至於電子煙油，則視其是否含有尼古丁成分決定監管之法規依據，如有，應依藥事法相關規定予以管制；如無，則回歸菸防法第14條之規定控管。
為使電子煙之管制規範更臻明確，衛福部於菸防法草案第15條第1項第2款及第3項明定任何人不得製造、輸入、販賣、供應、展示、廣告或使用電子煙等類菸品，倘有違反前揭規定之情形，將依其行為態樣遭處相當之行政裁罰（詳後述）。

違法製造、輸入、販賣、供應、展示、廣告或使用電子煙及加熱菸之行政罰責

按「任何人不得製造、輸入、販賣、供應、展示或廣告下列物品：…二、類菸品或其組合元件。三、未依第7條第1項或第2項規定，經核定通過健康風險評估審查之指定菸品或其必要之組合元件。」；「任何人不得使用類菸品及前項第三款之指定菸品。」菸防法草案第15條第1項第2款及第3款與同條第2項分別定有明文。
由上可知，任何人不得製造、輸入、販賣、供應、展示或廣告電子煙及未依法經核定通過健康風險評估審查之指定菸品（包括但不限於加熱菸）；此外，任何人亦不得使用電子煙及未依法經核定通過健康風險評估審查之加熱菸。倘任何人有違反前揭規定之情事，主管機關將依其行為主體與行為態樣處以相應之行政裁罰，茲彙整如下：

行為主體	行為態樣	罰責
製造或輸入業者	製造、輸入	新臺幣（下同）1,000萬元以上5,000萬元以下之罰鍰，並令限期改善、回收、銷毀或退運；屆期未改善、回收、銷毀或退運者，按次處罰。
前揭以外之人	製造、輸入	5萬元以上500萬元以下之罰鍰，並令限期改善、回收、銷毀或退運；屆期未改善、回收、銷毀或退運者，按次處罰。
製造或輸入業者	廣告	1,000萬元以上5,000萬元以下之罰鍰，並令限期改善；屆期未改善者，按次處罰。
廣告業或傳播媒體業者	製作廣告、接受傳播或刊載廣告	40萬元以上200萬元以下罰鍰，並令限期改善；屆期未改善者，按次處罰。
委託前揭業者之人		40萬元以上200萬元以下罰鍰，並令限期改善；屆期未改善者，按次處罰。
製造業、輸入業、廣告業、傳播媒體業者或廣告委託人以外之人		20萬元以上100萬元以下罰鍰，並令限期改善；屆期未改善者，按次處罰。
任何人	販賣、展示	20萬元以上100萬元以下罰鍰，並令限期改善、回收、銷毀或退運；屆期未改善、回收、銷毀或退運者，按次處罰。
任何人	供應	1萬元以上25萬元以下罰鍰。
任何人	使用	2千元以上1萬元以下罰鍰。

應補充說明者係，所謂「業者」並不以商業登記為限，不論其是否為公司、團體或個人，只要是「對外營業」之人，均為業者，而是否符合「營業」之情形，則應依其行為本質上具反覆性及繼續性之特徵，以整體客觀事實認定之。

結語

衛福部此次大幅修訂菸防法，強化對於新興（類）菸品之管制，並避免管制法源不明確之爭議。不過，值得注意的是有部分地方政府為因應中央遲未修訂菸防法之空窗期，已先行透過地方自治條例之訂立以管制新興（類）菸品，例如新北市電子煙及加熱式菸具管理自治條例第4條第1項明訂不得製造、輸入、販賣、展示、廣告、促銷或贊助未經取得藥品許可證或醫療器材許可證之電子煙、加熱式菸具及其零組件；倘有違反者，將面臨相關行政裁罰。有論者以為新北市政府實際上不可能將加熱菸列為「醫療器材」，是前揭規定實質上已全面禁止加熱菸之製造、輸入、販賣、展示、廣告、促銷或贊助。然而，此一地方政府訂定之禁止規範相較於菸防法草案對於加熱菸之管制，似更為嚴格，於菸防法草案正式通過並施行後，勢必中央法規與地方自治條例間將產生適用上之衝突與矛盾，屆時應如何調整以避免中央地方不同調之情形，尚有待後續觀察與追蹤。
本文以加熱菸與電子煙為例，解析近幾年中央政府對於是類菸品之定位與管制，期能使相關從業人員更加了解與熟悉中央政府對於加熱菸與電子煙之監管態度，俾利於事前預防任何營業行為違反菸防法之相關規定，進而避免遭受行政裁罰之法律風險，兼維護自身權益。

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