2023
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[法律新知]
最高法院 110年度台上大字第5217號裁定刑事大法庭裁定重點解析
關於民意代表受託進行關說、請託等行為是否涉犯貪汙治罪條例,過去司法實務曾有不同見解,個案刑度可能因承審法院採不同見解而相差近三倍,影響判決結果甚鉅。最高法院刑事大法庭於民國110年3月2日,針對相關法律爭議作成110年度台上大字第5217號裁定(下稱本裁定),具有實務上之指標意義。謹分析本裁定重點如下:

法律爭議一

民意代表受託於議場外對行政機關或公營事業機構人員為關說、請託或施壓等行為,是否屬貪汙治罪條例第5條第1項第3款公務員職務受賄罪(下稱受賄罪)規定之「職務上之行為」?得否援引一般公務員所謂「實質影響力說」作為認定之標準?

過往實務之兩派意見

一、 法定職權說

最高法院早期於67年台上字第473號判決(原判例)揭示,所謂「職務上之行為」,必須屬該公務員實際所負擔之職務(即具體職務權限)才有受賄罪的適用,如果只有一般職務權限者,則不該當所謂「職務上之行為」的要件,自不成立圖利罪;嗣後最高法院於103年度第8次刑事庭會議擴張上述定義,將「職務上之行為」擴張及於「公務員之一般職務權限,不以實際具體負擔之事務(內部事務分配)為限」

二、 實質影響力說

最高法院嗣於後續相關案例,針對公務員「職務上之行為」之意涵範圍闡明:「所謂職務上之行為,係指公務員在其職務範圍內所應為或得為之行為而言,只要該行為與其職務具有關連性,實質上為該職務影響力所及者,即屬相當」(99年度台上字第7078號、100年度台上字第7001號等判決參照),透過上開判決見解進一步解釋「職務上之行為」即為「實質影響力之職務密切關連行為」。由上開判決意旨可知,所謂公務員「職務上之行為」,包括非法令上所列舉之職務權限,但實質上與其職務具有密切關連之行為

本裁定就「民意代表職務上行為」之認定

一、 民意代表「職務上行為」包括「與職務密切關連行為」

本裁定認為,由於民意代表負責立法權之行使,有權責反映民意以監督行政機關,主張政策並推動成為法案,亦得以其職權、身分地位對第三人之職務行為造成一定程度之影響。故民意代表的職務性質及義務雖與行使司法權、行政權的公務員有所不同,但如果針對職務上的行為收受賄賂,已侵害其執行職務之公正性及國民對該職務的公正信賴時,其可罰性與一般公務員並無不同,是以,民意代表「職務上行為」應包括「與職務密切關連之行為」

二、 民意代表「與職務密切關聯之行為」之判斷須著重於形式上是否具公務性質及有無運用其職務或身分之實質影響力

本裁定認為,「職務密切關連行為」之內涵著重在行為人是否實質上有運用其職務或身分地位對相對人發揮影響力。析言之,須審視民意代表之行為對相對人職務執行的公平公正有無實質影響,且應包括為行使職務事項而附隨之準備工作與輔助事務行為,以及因職務或身分地位關係對第三人所生事實上影響力之行為;影響力之對象包括行政機關、公營事業機構(含其他受政府實質支配控制之公有民營企業)人員,且須形式上具有公務活動之性質者方屬之。
綜上,民意代表「職務上行為」不以法令所列舉之事項為限,其他與職務具有密切關連之行為亦包含在內。是以,除民意代表就公務活動或與其相關之延伸性活動進行關說、請託等行為均屬於「職務上行為」外,民意代表受託於議場外對行政機關或公營事業機構人員為關說、請託或施壓等行為,實質上是運用其職務或身分地位之影響力,使承辦人員為積極之行為或消極不為行為,如形式上又具公務活動之性質,即與其職務具有密切關連,縱使非在公務時間、公務場所為之,亦屬之,應該當於受賄罪之「職務上之行為」。


法律爭議二

民意代表違反公職人員利益衝突迴避法(下稱利益衝突迴避法)第12條禁止假借職權圖利之規定,是否該當貪污治罪條例第6條第1項第5款圖利罪所稱「違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定」之要件?

本裁定採肯定見解

一、 貪污治罪條例第6條第1項第4款、第5款之「違背法令」應作不同解釋

貪污治罪條例第6條第1項第4款規定為「主管或監督圖利罪」,第5款規定則為「非主管或監督圖利罪」,兩者皆以「明知違背法令」為構成要件,此概括規定經修正公布為「明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定」。
本裁定指出,上述第4款、第5款規定所指之「法令」概念有別,應分別適用:貪污治罪條例第6條第1項第4款係規定「主管或監督圖利罪」,必須以公務員對主管監督事務有違背法令之行為為要件,為使公務員勇於任事,避免其消極執行職務,貪污治罪條例第6條第1項第4款規定之「法令」應限縮適用範圍,以與公務員之職務具有直接關係者為限,俾使公務員行政裁量範圍內之事項與非法圖利行為得以明確區分。
至於同條項第5款所定之「非主管或監督之事務」圖利罪,其主體為第4款主管或監督事務者以外之人,其本身並無與職務執行有關之任何主管監督事務,自無違反其職務上義務之可能,是第5款所謂「違背法令」尚及於所有公務員所應遵守之基本規範,並非僅指與執行該項職務有關之法令,對其非主管監督之事務,如有違反其他公務員應遵守之法令或義務者,仍屬「違背法令」


二、 利益衝突迴避法第12條為貪污治罪條例第6條第1項第5款規定之違背法律

本裁定指出,利益衝突迴避法之立法目的,在於促進廉能政治、端正風氣,建立公職人員利益衝突迴避之相關規範,盼有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送,因此公務員不得假借職務上之權力、機會或方法,圖謀本人或關係人之利益,違反者不僅受內部懲處,尚須科以公法上處罰。
利益衝突迴避法第12條規定:「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法,圖其本人或關係人之利益。」,觀其立法理由可知,本法希望對未達刑事不法或尚未發生具體結果之圖利行為具有嚇阻力,且由於民意代表等許多公職人員並不適用公務員服務法,監察院對於議員、市民代表關說圖利之行為,即可依上開規定監督之,足見利益衝突迴避法第12條為「義務性道德」而非「期待性道德」,上開規定與非主管或監督圖利罪同為針對公務員利用濫權行為創造之不法利益輸送圖利行為予以處罰,以確保職務執行之公正、廉潔性,二者之規範目的、保護法益及對公務員廉潔性之要求具有相當之同質性,又「各級民意機關之民意代表」為利益衝突迴避法第2條第1項第5款所稱公職人員,具有高度權力、影響力,為該法規範之對象,其濫權違反同法第12條規定,自然該當於貪污治罪條例第6條第1項第5款非主管或監督圖利罪所稱之「違背法律」。


結語

過去司法實務對於民意代表於議場外之關說、請託與施壓等行為是否涉犯貪汙治罪條例之受賄罪與圖利罪,見解分歧,本裁定固能統一過往之爭議,有利於我國法規適用之安定性,惟因大法庭裁定僅對提案庭提交案件有個案拘束力,並無通案效力,本裁定見解發布後,對於其他具體個案適用之影響與後續發展,仍值觀察;具備相關身分者如認行為有風險或有風險之虞,建議應事前諮詢專業人士之意見,以維護自身權益。










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